Juridisk notat fra Holth & Winge

Juridisk handlingsrom

Hvilke virkemidler har kommunen for å regulere ferdsel i utmark, og hva betyr det for Å? En gjennomgang av plan- og bygningsloven, friluftsloven og naturmangfoldloven.

Fiskehjeller og utmark ved Å

Allemannsretten gir enhver rett til å ferdes og ta opphold i utmark, samt i en viss grad høste av naturen. Denne retten er tuftet på lange rettstradisjoner, og er i dag nedfelt i friluftsloven. Ferdselsretten er et gode som fremmer folkehelse, økt livsglede og bedre kunnskap om og respekt for naturen.

I senere tid har flere kommuner opplevd at ferdselen enkelte steder blir så omfattende, at den i seg selv er en trussel mot de verdier lovgivningen skal ivareta. Dette gjelder særlig i områder med spektakulær natur, som i høysesong besøkes av en rekke turister. Dette kan føre til økt slitasje på naturen, forringe naturopplevelsen og medføre skadevirkninger for arter som er sårbare for menneskelig påvirkning. Flere kommuner har derfor stilt spørsmål om hvorvidt dagens lovverk gir mulighet for å regulere eller begrense ferdsel i utmark.

Moskenes er en av kommunene som kjenner denne utviklingen godt. På Å er det mange besøkende, flere av stiene er preget av slitasje, og krykkja hekker både i fjellsidene rundt Å og på hustakene i sentrum. Presset merkes også av dem som bor her, når mange skal frem på de samme smale veiene og de mest besøkte stedene ligger tett på hus og hverdagsliv. Mye kan likevel løses med god informasjon og bedre flyt i hvordan besøkende beveger seg. Nedenfor gir vi en kortfattet oversikt over virkemidler i tre lover, og hva de kan bety for Å.

Plan- og bygningsloven

Plan- og bygningsloven gir kommunene få virkemidler for å regulere ferdsel i utmark. Stort sett er utmarksområder avsatt til LNFR-formål i kommuneplanens arealdel (landbruk, natur, friluftsliv og reindrift). Kommunen kan fastsette hensynssoner i LNFR-områder, som markerer områder med særlig sårbar natur. Men slike hensynssoner vil i seg selv ikke legge begrensninger for den frie ferdselen. Kommunen kan riktig nok vedta en planbestemmelse til slike hensynssoner, hvor det i randsonen til nasjonalparker eller landskapvernsområder settes forbud mot virksomhet som kan forringe verneverdiene vesentlig. Dette vil typisk være forbud mot motorisert ferdsel, landingsplass for helikopter o.l. En hensynssone med bestemmelse kan på sin side ikke brukes for å innskrenke allmennhetens ferdselsrett.

Etter pbl. § 11-11 nr. 6 kan kommunen vedta en planbestemmelse om «ferdsel i områder med spesielle vernehensyn». Forarbeidene viser imidlertid at bestemmelsen har et begrenset anvendelsesområde:

Det er en forutsetning at slik regulering ikke skal brukes til å svekke den frie ferdselsrett på land og i vassdrag som allmennheten har etter friluftsloven. Ferdselsregulering og begrensinger kan bare begrunnes der det gjør seg gjeldende særlige vernehensyn, og der disse har større tyngde enn utøvelsen av den frie ferdselsretten i et avgrenset område. Ett eksempel kan være en tidsbegrenset innskrenkning av ferdsel i viktige hekkeområder for fugl eller i viktige kalvingsområder for rein.

Bestemmelsen gir med andre ord ikke en generell adgang til å regulere ferdsel fordi et område har stor turisttilstrømming. Dersom den omfattende ferdselen medfører skade eller fare for skade på konkrete naturverdier som representerer særlige vernehensyn, kan bestemmelsen imidlertid gi grunnlag for ferdselsrestriksjoner. Departementets veileder for kommuneplanens arealdel nevner uttrykkelig terrengslitasje som eksempel.

For ferdselsstrekninger og oppholdsplasser med særlig stor tilstrømming av turister og turfolk, kan kommunen vurdere om det vil være hensiktsmessig å vedta en reguleringsplan for området. Loven gir her mulighet til å fastsette mer detaljerte bestemmelser om hva som er tillatt arealbruk og virksomhet i området. Etter pbl. § 12-7 nr. 6 kan kommunen sette bestemmelser som skal sikre naturtyper og annen verdifull natur. Likevel er det tvilsomt om det kan gis bestemmelser som innskrenker retten til fri ferdsel.

Planer etter plan- og bygningsloven er, slik innholdet er i dag, lite egnet virkemiddel for å regulere ferdsel i utmark. I tillegg kan man neppe forvente at de som ferdes i utmark har satt seg inn i gjeldende plandokumenter før de legger ut på tur.

Hvordan er dette relevant for Å?

For besøksforvaltningen på Å betyr dette at kommunen har et visst handlingsrom der ferdselen skader sårbar natur, for eksempel hekkeplassene til krykkja eller terrenget langs stiene, men verdiene må kunne dokumenteres og skadepotensialt sannsynliggjøres. Bestemmelser som styrer ferdsel må tas inn i kommuneplanens arealdel. Når planene revideres, kan kommunen samtidig vurdere på nytt hva de enkelte områdene skal brukes til. Et område som i dag er avsatt til utbygging, kan for eksempel omreguleres til naturområde.

Sentrum på Å med besøkende

Friluftsloven

Friluftsloven slår fast det grunnleggende prinsippet om at alle har rett til fri ferdsel i utmark. Samtidig inneholder loven enkelte bestemmelser som er ment å avbøte på de ulemper ferdsel i utmark kan medføre. Sentrale bestemmelser er:

Friluftsloven § 15 - Regulering av ferdsel på visse friluftsområde:

Til regulering av ferdselen på område hvor utfarten er stor, kan kommunen med samtykke av eieren eller brukeren fastsette atferdsregler som enhver som ferdes på området plikter å følge. Reglene skal særlig ta sikte på å opprettholde ro og orden, verne dyre- og plantelivet og fremme helsetiltak og sanitære forhold.

Bestemmelsen gir kommunen, med grunneiers samtykke, rett til å vedta adferdsregler med særskilte krav til hvordan ferdsel og opphold skal skje. Samtidig gir ikke denne bestemmelsen kommunene hjemmel til å regulere omfanget av ferdsel, ei heller å forby ferdsel i visse områder.

Friluftsloven § 16 - Sperring av særlig utsatt område:

Blir en eiendom i særlig grad utsatt for almenhetens ferdsel kan kommunen med samtykke av eieren eller brukeren bestemme hel eller delvis sperring av eiendommen, når ferdselen gjør nevneverdig skade på den eller er til vesentlig hinder for den bruk som eieren eller brukeren gjør eller ønsker å gjøre av den.

Sperring fastsettes for et bestemt tidsrom, ikke over 5 år om gangen.

Bestemmelsen gir kommunene hjemmel til å sperre av områder som er særlig utsatt for allmennhetens ferdsel. Bestemmelsen er imidlertid primært ment å beskytte grunneier mot skade på dennes eiendom, eller ved at ferdselen er til vesentlig hinder for grunneiers egen bruk. Skulle utfarten være spesielt stor og føre til slitasje i terrenget, kan imidlertid bestemmelsen være aktuell å ta i bruk.

Hvordan er dette relevant for Å?

For besøksforvaltningen på Å betyr dette at kommunen og grunneierne sammen kan se på muligheten for egne regler for ferdsel og opphold i de mest besøkte områdene. I særlige tilfeller kan det også vurderes å sperre et område midlertidig, slik at terrenget får hente seg inn igjen etter dokumentert slitasje.

Fjellsiden over Å

Naturmangfoldloven

Naturmangfoldloven oppstiller i § 6 en generell aktsomhetsplikt for alle som driver med aktivitet som berører naturmangfoldet. For øvrig inneholder loven kun et fåtall bestemmelser som gir myndighetene hjemmel til å regulere allmennhetens ferdselsrett.

Naturmangfoldloven § 22 – ferdselsregulering i utmark

For å hindre skade eller ulempe for planter eller dyr kan Kongen gi forskrift om gjennomføring av større arrangementer i utmark og for naturstudier, fotografering mv. og for ferdselsformer som i særlig grad kan være skadelig.

Etter denne bestemmelsen kan Miljødirektoratet vedta en forskrift som setter særlige krav til ferdsel og opphold i utmarksområder. Slike regler kan blant annet settes for å regulere ferdselsformer som i særlig grad kan være skadelig for naturmangfoldet – f.eks. terrengsykling. Kommunene har en tilsvarende hjemmel i friluftsloven § 2 andre ledd.

Klima- og miljødepartementet kan også regulere ferdsel i områder som er underlagt fredning, se § 34 fjerde ledd. Det er imidlertid et krav om at ferdselen vil motvirke formålet med vernet. I enkelte naturreservater er det satt forbud mot ferdsel av hensyn til sårbare områder.

Hvordan er dette relevant for Å?

For besøksforvaltningen på Å betyr dette først og fremst at krykkjene og annet sårbart dyreliv skal ivaretas. Innenfor Lofotodden nasjonalpark gjelder i tillegg verneforskriften for parken.

Oppsummering

Alt i alt viser gjennomgangen at lovverket ikke gir kommunene noen generell hjemmel til å begrense ferdsel i utmark som følge av stor turisttilstrømming. Det finnes likevel enkelte hjemler som kan benyttes når ferdselen medfører konkrete skadevirkninger. Særlig kan pbl. § 11-11 nr. 6 være aktuell der ferdselen truer særskilte verneverdier, mens friluftsloven § 16 kan gi grunnlag for midlertidig hel eller delvis sperring der ferdselen medfører nevneverdig skade på en eiendom. Friluftsloven § 15 kan dessuten benyttes til å regulere hvordan ferdsel og opphold skjer. Lovgivningen som kan brukes til å styre ferdsel er i dag spredt over en rekke ulike lover, og disse ulike bestemmelsene er ikke vedtatt med sikte på å styre den masseturismen som i dag finner sted enkelte steder i landet, herunder i Lofoten.

For Å og Moskenes betyr dette i praksis at de viktigste virkemidlene er å legge til rette for lokalsamfunnet, bevisstgjøre de besøkende og lede ferdselen dit naturen tåler det best, men at aktiv bruk av det lovverket som eksister også kan være av betydning som styringsvirkemiddel.

Notatet er skrevet av Nikolai og Fredrik i Holth & Winge.